نویسنده: رضا امیدی*
رئیس‌جمهور در مراسم تحلیف با تأکید بر مأموریت‌هایی نظیر «بناکردن جامعه‌ای عادلانه» «داشتن نظام حمایت اجتماعی قدرتمند» «ریشه‌کن‌کردن کامل فقر مطلق» و «ایجاد نظام جامع تأمین اجتماعی» توضیح دادند که «اما همگی واقفیم که دستیابی به آرمان عدالت اجتماعی در گرو آن است که در کشور ثروت ایجاد شود وگرنه به‌جای رفع فقر شاهد توزیع فقر خواهیم بود. در شرایط فعلی کشور، رفع فقر در گرو ایجاد شغل است، چراکه یکی از مهم‌ترین مجاری ایجاد فقر بی‌کاری است». تحقق این مأموریت با دو مانع جدی مواجه است:
١. مانع پارادایمی و ٢. مانع ساختاری که تا حد زیادی از همان مانع نخست ناشی می‌شود. انگاره‌های گفتمانی موجود در دولت و پارادایم غالب در اقتصاد سیاسی کشور مستعد آن است که با استفاده از همین عبارت توضیحی جناب رئیس‌جمهور و «اما»ی آن، تمام تأکیدهای قبلی مبنی‌بر ریشه‌کنی فقر و ایجاد نظام جامع تأمین اجتماعی را به حالت تعلیق درآورد؛ همان‌گونه که در تمامی برنامه‌های عمران و توسعه ایران نیز عدالت اجتماعی و مقابله با فقر هدفی ثانویه و معطل رشد اقتصادی بوده است. دست‌کم دو دهه است که نظریه‌پردازان اقتصادی و اجتماعی جهان از این باور عبور کرده‌اند و بر این امر واقف شده‌اند که رشد اقتصادی الزاما نه‌تنها به عدالت اجتماعی و کاهش فقر نمی‌انجامد، بلکه ممکن است آن را تشدید کند. حتی صندوق بین‌المللی پول به‌عنوان اصلی‌ترین سازمان پیش‌برنده ایده اولویت رشد اقتصادی بر عدالت اجتماعی، در گزارشی با عنوان «علل و نتایج نابرابری در جهان» در سال ٢٠١٥ بر اساس تجربه ٣٠ ساله کشورهای مختلف جهان نشان داده که این ایده درست از آب درنیامده است و برعکس، سیاست‌های معطوف به کاهش فقر تأثیر به‌مراتب بیشتری بر رشد اقتصادی داشته‌اند. بر اساس این گزارش، افزایش یک‌درصدی در درآمد ٢٠ درصد ثروتمند جامعه موجب کاهش رشد اقتصادی به‌میزان ٠,٠٨ درصد خواهد شد و برعکس افزایش یک‌درصدی در درآمد ٢٠ درصد فقیر جامعه منجر به افزایش ٠.٤ درصدی در رشد اقتصادی خواهد شد. این رابطه مستقیم بین افزایش درآمد و رشد اقتصادی درباره طبقات متوسط هم معنادار است. صندوق بین‌المللی پول با بررسی تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که نظریه نشت به پایین (trickle down) نه‌تنها موجب کاهش نابرابری نشده، بلکه برعکس میزان نابرابری درآمدی در کشورهای مورد بررسی را افزایش داده است. [فرض اساسی نظریه نشت به پایین این است که اتخاذ سیاست‌هایی که به افزایش درآمد و سرمایه طبقات ثروتمند می‌انجامد، موجب می‌شود تا منافع حاصل از سرمایه‌گذاری این طبقات از طریق اشتغال و... به طبقات پایین جامعه نیز سرریز شود. ازاین‌رو، بر اساس این رویکرد نیازی نیست که دولت‌ها در فرایند توزیع ثروت مداخله‌ای داشته باشند و مکانیسم طبیعی موجود، به‌طور خودبه‌خودی نظام توزیع را به‌سمت برابری بیشتر سامان می‌دهد]. در اهمیت رشد اقتصادی در سیاست‌های کلان تردیدی نیست، اما نباید و نمی‌توان مسائلی نظیر عدالت اجتماعی و فقرزدایی را اهدافی ثانویه و منوط به رشد اقتصادی دانست. برای رفع چنین انحرافی در مسیر توسعه، در اواخر دهه ١٣٧٠ بحث طراحی ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفت و به تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی انجامید؛ قانونی که به‌تعبیر طراحان آن بنا بود قانون اساسی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی ایران باشد. وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی دو رکن اصلی این قانون بودند. وزارت رفاه به‌عنوان یک نهاد سیاست‌گذار بنا بود به‌عنوان «سازمان برنامه‌وبودجه اجتماعی» عمل کند تا در همکاری با «سازمان برنامه و بودجه اقتصادی» بتوانند روند توسعه در ایران را به‌صورت متوازن‌تری پیش ببرند، اما پارادایم غالب اقتصاد سیاسی ایران، از همان ابتدا چالش‌هایی جدی را ایجاد کرد. روایت اولین وزیر رفاه و تأمین اجتماعی کشور از مقاومت‌های پیش‌روی تأسیس این وزارتخانه از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت قابل‌اعتناست. در آن مقطع سازمان مدیریت با تأکید بر «کوچک‌سازی دولت» در مقابل تصویب ساختار و چارت سازمانی وزارتخانه مقاومت می‌کرد. شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی نیز که برای ایجاد هماهنگی سیاستی در حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی تأسیس شده بود، به‌تدریج به محاق رفت و از سال ١٣٨٦ عملا غیرفعال شد. هرچند دولت یازدهم تلاش کرد شورای‌عالی رفاه را فعال کند، اما سازمان‌سازی‌های جدید در این دولت (نظیر تأسیس سازمان مدیریت اجتماعی ذیل وزارت کشور) و ارتقاي سطح فعالیت شورای اجتماعی کشور (این شورا قاعدتا بايد در سال ١٣٨٣ و با تأسیس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی منحل می‌شد، اما بر اساس تعارفات سیاسی به کار خود ادامه داد) از یک‌سو و تداوم ضعف گفتمانی سیاست‌گذاری اجتماعی از سوی دیگر موجب شد تا شورای‌عالی رفاه نتواند مأموریت‌های خود را ایفا کند. با دو مثال نزدیک در سه ماه اخیر می‌توان نشان داد که این پارادایم غالب تا چه اندازه مستعد به‌انحراف‌کشاندن سخنان رئیس‌جمهور و مانعی جدی در مسیر تحقق مأموریت‌های دولت دوازدهم در زمینه فقرزدایی و عدالت اجتماعی است.
مثال اول: افزایش مستمری افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی از اوایل دهه ١٣٨٠ در ایران مطرح بود و در برنامه پنجم توسعه نیز پیش‌بینی شد، اما باوجود وفور منابع در دولت دهم اجرا نشد. این طرح از سال ١٣٩٤ از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پیگیری شد و درنهایت در متن قانون برنامه ششم نیز وارد شد، اما باز در لایحه بودجه سال ١٣٩٦ منابعی برای اجرای آن پیش‌بینی نشد و در بررسی لایحه در مجلس شورای اسلامی بود که نمایندگان از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها آن را به سمت اجرائی‌شدن پیش بردند. انتخابات ریاست‌جمهوری نیز به‌مثابه یک بزنگاه سیاستی (policy conjuncture) عمل کرد و موجب شد صدای موافق این طرح در دولت بلندتر و طرح اجرائی شود. اما همچنان پایداری و تداوم آن محل تردید است و ازهمین‌روست که در هفته‌های اخیر اعلام شد مستمری‌بگیرانی که بعد از اجرای این قانون ذیل نهادهای حمایتی قرار می‌گیرند، به‌دلیل اعلام محدودیت منابع مالی از سوی سازمان هدفمندی یارانه‌ها مشمول افزایش مستمری نمی‌شوند (به نقل از محسنی‌بندپی؛ رئیس سازمان بهزیستی کشور در تاریخ ٢٦ تیرماه) و همچنین تعمیم این طرح برای افراد کم‌درآمد خارج از پوشش نهادهای حمایتی نیز متوقف شد. مثال دوم: با وجود اينكه ریاست‌جمهوری در جریان انتخابات اخیر بر ریشه‌کنی فقر مطلق تا سال ١٤٠٠ تأکید مي‌كردند اما در همین دولت صدایی وجود دارد که اساسا با احتساب خط فقر ١,٢٥ دلار در روز وجود فقر مطلق در کشور را براساس پرداخت یارانه نقدی انکار می‌کند. این «انکار» ماهیتی کاملا پارادایمی دارد و درواقع در این فضای گفتمانی دو جریان سیاسی و سازمانی با جریان «مسائل» همسویی و همراهی ندارند. این در شرایطی است که براساس یافته‌های تازه‌ترین پژوهش انجام‌شده درباره وضعیت فقر در ایران، حدود ٢٩ درصد جمعیت شهری و ١٧ درصد جمعیت روستایی زیر خط فقر مطلق به سر می‌برند. از سوی دیگر همان‌طور که جناب رئیس‌جمهور گفته‌اند درست است که بی‌کاری یکی از عوامل اساسی فقر است اما روندهای موجود در ایران نشان می‌دهد که اتفاقا بخش درخورتوجهی از فقرا شاغل‌اند؛ یعنی با وجود داشتن شغل از درآمد کافی برای معیشت خود برخوردار نیستند. این موضوع در صورت‌بندی مسئله فقرزدایی و ایجاد عدالت اهمیت اساسی دارد. با این توضیحات می‌توان گفت گفتمان عدالت اجتماعی در دولت قوی نیست و بدنه برنامه‌ریزی و اجرائی اهمیت مسائلی نظیر فقرزدایی و عدالت اجتماعی را بازتاب نمی‌دهد و حتی دینامیسم‌های عدالت‌زدا در سیاست‌گذاری‌ها دست بالا را دارند. اما در وضعیت موجود، به‌لحاظ ساختاری نیز هیچ سازمان و نهادی که بتواند حامل مأموریت‌های مدنظر رئیس‌جمهور در زمینه عدالت اجتماعی باشد، وجود ندارد. وزارت رفاه پس از انحلال در وزارت کار در سال ١٣٩٠ عملا وزن، اعتبار و ابزارهای سیاستی لازم برای پیشبرد چنین مأموریت‌هایی را ندارد. تعارض‌های جدی و گسترده‌ای بین سازمان‌های دخیل در این حوزه نظیر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشت و درمان و سازمان برنامه و بودجه وجود دارد که به‌لحاظ ساختاری نمی‌توان چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای را برای پیشبرد مأموریت‌های گفته‌شده متصور شد، ازاین‌رو لازم است قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که حدود یک دهه است کنار گذاشته شده، در دستور کار دولت قرار گیرد و نهادسازی متناسب با آن انجام شود. یعنی شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی با تأکید بر تمام مأموریت‌ها و اختیارات آن و سازمان برنامه و بودجه اجتماعی با تمامی اختیارات پیش‌بینی‌شده در قانون ساختار نظام جامع احیا شوند. مهم‌ترین ابزار سیاستی پیش‌بینی‌شده در قانون، «مدیریت منابع یارانه‌ای» و «توزیع منابع عمومی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی» است که به وزارتخانه رفاه محول شده بود. ازاین‌رو، بسیار ضروری است که جهت‌گیری اجتماعی در سازمان برنامه و بودجه موجود نیز به‌طور جدی مورد تأکید قرار گیرد و افرادی پایبند به عدالت اجتماعی و فقرزدایی در رأس این سازمان باشند. این امر مستلزم بازنگری اساسی در خط‌مشی‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور است و از روند حاکم بر سازمان برنامه و بودجه در چهار سال اخیر نمی‌توان انتظار پیشبرد چنین چیزی را داشت. شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی نیز باید با محوریت شخص رئیس‌جمهور به‌طور منظم و مستمر فعال شود و براساس اصل ایجاد موازنه میان حوزه‌های مختلف سیاست‌گذاری اجتماعی با تأکید بر عدالت اجتماعی و فقرزدایی پیش رود.
*عضو هیئت علمی دانشگاه علامه‌طباطبایی
منبع: شرق