نظم حقوقی؛ زیرساخت توانمندسازی جامعه مدنی

محمدصالح نقره کار

جامعه ایرانیِ پساجنگ، جامعه‌ای امیدوار، پویا و تحول‌خواه است. برای ساختن ایرانی قوی، به نهادهای مدنی قوی، مستقل، مسئولیت‌پذیر و پرانگیزه نیاز داریم.

وقتی از نهادهای مدنی سخن می‌گوییم، در واقع درباره بخشی از ساختار اجتماعی صحبت می‌کنیم که میان «فرد» و «دولت» قرار دارد؛ نهادی که می‌تواند مطالبات اجتماعی را سازمان دهد، مشارکت عمومی را افزایش دهد، ظرفیت‌های جامعه را به میدان بیاورد، بخشی از مسائل عمومی را حل کند و در نهایت به افزایش سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی کمک کند.

جامعه مدنی باید در حدوث، بقا و اثرگذاری خود بر ریل قانون حرکت کند؛ از سواد حقوقی کافی برخوردار باشد و نسبت به قوانین، مقررات و هنجارهای پیش‌برنده آگاهی و اشراف داشته باشد.

در مقابل، حکمرانی نیز باید مشارکت‌پذیر و فروتن باشد و ظرفیت خود را برای شنیدن نقد و پذیرش دیدگاه‌های متفاوت افزایش دهد. «حکمرانی همکارانه» صرفاً یک ایده انتزاعی نیست؛ بلکه برای فردای ایران یک ضرورت است.

حکمرانی باید با تغییر پارادایم، از رویکرد «قیمومتی ـ تکلیف‌محور» به سوی رویکرد «مشارکتی ـ حق‌محور» حرکت کند و در قبال حقوق مدنی، از طریق سیاست‌گذاری شهروندمدار، ده گام را دنبال کند:

1. تعریف: شناسایی و شخصیت‌بخشی به حقوق؛

2. ترویج: هنجارسازی و فراگیر کردن حقوق؛

3. تعلیم: آموزش و فرهنگ‌سازی؛

4. تقنین: قانون‌گذاری و موضوعه‌پردازی؛

5. تضمین: پیش‌بینی ضمانت‌های قضایی و مسئولیت در برابر نقض حقوق؛

6. توسعه: بسط و به‌روز‌رسانی حقوق؛

7. تسهیل: مانع‌زدایی و بسترسازی؛

8. تحقق: اجرای حقوق در عرصه عمل؛

9. تاب‌آوری: تحمل و پذیرش دیده‌بانی مدنی؛

10. تنویر: گزارش‌دهی و شفاف‌سازی.

در سوی دیگر، نهادهای مدنی نیز باید به میدان بیایند و از حالت گلخانه‌ای و خنثی خارج شوند. یک نهاد مدنی صرفاً با انگیزه اجتماعی، مشارکت داوطلبانه یا فعالیت خیرخواهانه شکل نمی‌گیرد و پایدار نمی‌ماند. هر نهاد مدنی برای تولد، ادامه حیات و اثرگذاری، به یک نظم حقوقی مناسب نیاز دارد.

به همین دلیل، موضوع اصلی ما صرفاً «حمایت حقوقی از نهادهای مدنی» نیست؛ بلکه باید از مفهوم گسترده‌تری تحت عنوان «هم‌افزایی هنجاری ـ حقوقی نهادهای مدنی» سخن بگوییم.

توان‌بخشی حقوقی؛ از تولد تا اثرگذاری

توان‌بخشی حقوقی یعنی نظام حقوقی به‌گونه‌ای طراحی شود که یک نهاد مدنی بتواند:

• تشکیل شود؛

• شخصیت حقوقی پیدا کند؛

• اعضا و مدیران خود را انتخاب کند؛

• منابع مالی مشروع به دست آورد؛

• قرارداد منعقد کند؛

• دارایی داشته باشد؛

• با سایر نهادها همکاری کند؛

• در فرآیندهای تصمیم‌گیری عمومی مشارکت کند؛

• از حقوق خود در مراجع اداری و قضایی دفاع کند؛

• و بدون مواجهه با نااطمینانی دائمی حقوقی، فعالیت خود را استمرار دهد.

بر این اساس، می‌توان حیات حقوقی یک نهاد مدنی را در سه مرحله بررسی کرد:

مرحله نخست: حدوث یا تأسیس
مرحله دوم: فعالیت و استمرار
مرحله سوم: توسعه و اثرگذاری اجتماعی

در عین حال، برای فهم ساده‌تر این مسیر می‌توان چهار مرحله را در نظر گرفت:

تولد → بقا → توانمندی → اثرگذاری

در هر مرحله نیز یک پرسش اساسی مطرح است:

تولد: آیا نظام حقوقی اجازه می‌دهد نهاد مدنی به‌سادگی شکل بگیرد؟

بقا: آیا نهاد می‌تواند بدون نااطمینانی حقوقی و مالی، فعالیت خود را ادامه دهد؟

توانمندی: آیا ابزارهای حقوقی، مالی، قراردادی و اطلاعاتی لازم را در اختیار دارد؟

اثرگذاری: آیا می‌تواند در سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری و حل مسائل عمومی مشارکت واقعی داشته باشد؟

اثر، تأثیر و مؤثر بودن نهادهای مدنی، هر سه نیازمند انتظام حقوقی هستند.

۱. نظم حقوقی نهادهای مدنی

یکی از نخستین مسائل، تعیین جایگاه نهاد مدنی در نظم حقوقی است.

نهادهای مدنی نه کاملاً خصوصی‌اند و نه بخشی از دولت. بسیاری از آنها اهداف عمومی دارند، اما با سازوکارهای غیردولتی فعالیت می‌کنند.

همین ویژگی موجب می‌شود نظام حقوقی باید مرز مشخصی میان سه حوزه برقرار کند:

1. استقلال نهاد مدنی؛

2. نظارت قانونی دولت؛

3. پاسخگویی نهاد مدنی در برابر جامعه و اعضای خود.

اگر نظارت وجود نداشته باشد، احتمال سوءاستفاده، فساد یا انحراف از اهداف سازمان افزایش می‌یابد. اما اگر نظارت به مداخله دائمی تبدیل شود، استقلال نهاد مدنی از بین می‌رود.

بنابراین مسئله اصلی، حذف نظارت نیست؛ بلکه طراحی نظارتی متناسب، شفاف و قابل پیش‌بینی است.

۲. حقوق کنشگران مدنی

در کنار حقوق خود نهادها، باید از حقوق افرادی نیز سخن گفت که در این نهادها فعالیت می‌کنند.

کنشگران مدنی باید از حقوق مشخصی برخوردار باشند؛ از جمله:

• حق تشکیل و عضویت در نهادهای مدنی؛

• حق مشارکت در اداره آنها؛

• حق بیان دیدگاه‌های تخصصی و اجتماعی؛

• حق دسترسی به اطلاعات مرتبط با حوزه فعالیت خود؛

• حق مشارکت در فرآیندهای عمومی؛

• و حق برخورداری از حمایت‌های حقوقی در برابر اقدامات غیرقانونی.

یکی از ضعف‌های برخی نظام‌های حقوقی این است که درباره «سازمان» مقرراتی وجود دارد، اما وضعیت حقوقی «کنشگر مدنی» به اندازه کافی روشن نیست.

در حالی که بدون امنیت حقوقی کنشگران، امنیت حقوقی سازمان نیز عملاً تحقق پیدا نمی‌کند.

۳. حقوق نهاد مدنی در مرحله تأسیس

نخستین آزمون یک نظام حقوقی در مواجهه با جامعه مدنی، نحوه شکل‌گیری یک نهاد است.

قاعده مطلوب این است که تأسیس یک نهاد مدنی:

• ساده؛

• شفاف؛

• کم‌هزینه؛

• سریع؛

• و قابل پیش‌بینی باشد.

اگر برای ایجاد یک نهاد، مجوزهای متعدد، مراجع مختلف و فرآیندهای نامشخص وجود داشته باشد، فعالیت مدنی از همان ابتدا با مانع مواجه می‌شود.

در این زمینه باید میان ثبت و مجوز فعالیت تفاوت قائل شد. بحث تمدید مجوزها نیز نیازمند بررسی مستقل است.

اصل باید بر امکان تشکیل و ثبت نهاد مدنی باشد و الزام به اخذ مجوز، تنها در فعالیت‌هایی مطرح شود که به دلیل ماهیت خاص خود نیازمند تنظیم‌گری ویژه هستند.

۴. حقوق نهاد مدنی در مرحله استمرار

چالش مهم‌تر پس از تأسیس آغاز می‌شود.

بسیاری از نهادها ممکن است امکان تأسیس پیدا کنند، اما امکان استمرار فعالیت نداشته باشند.

استمرار نهاد مدنی به عوامل متعددی وابسته است؛ از جمله:

• ثبات مقررات؛

• استقلال مدیریتی؛

• امکان تأمین مالی؛

• امکان استخدام و همکاری با نیروی انسانی؛

• امکان انعقاد قرارداد؛

• امکان برخورداری از دارایی؛

• دسترسی به اطلاعات؛

• و برخورداری از امنیت قضایی.

اگر قواعد مربوط به فعالیت نهادهای مدنی دائماً تغییر کند یا تصمیمات اداری قابل پیش‌بینی نباشد، نهاد مدنی نمی‌تواند برنامه‌ریزی بلندمدت داشته باشد.

بنابراین یکی از مهم‌ترین حمایت‌های حقوقی از جامعه مدنی، ایجاد امنیت و قابلیت پیش‌بینی حقوقی است.

۵. مسئله تأمین مالی

هیچ نهاد مدنی بدون منابع پایدار نمی‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد.

بنابراین نظام حقوقی باید روش‌های قانونی و شفاف تأمین مالی نهادهای مدنی را به رسمیت بشناسد؛ از جمله:

• کمک‌های مردمی؛

• وقف و هبه؛

• عضویت و حق عضویت؛

• درآمد حاصل از ارائه خدمات؛

• مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها؛

• تأمین مالی جمعی؛

• قراردادهای همکاری با بخش عمومی؛

• و حمایت‌های مالیاتی.

البته در مقابل، نهادهای مدنی نیز باید از استانداردهای شفافیت مالی، حسابرسی و پاسخگویی برخوردار باشند.

به بیان دیگر، رابطه صحیح میان دولت و جامعه مدنی باید بر یک مبادله حقوقی روشن استوار باشد:

استقلال بیشتر در برابر شفافیت و پاسخگویی بیشتر.

۶. هم‌افزایی حقوقی نهادهای مدنی

توان‌بخشی حقوقی نباید فقط به حمایت از یک سازمان منفرد محدود شود. باید امکان ایجاد «شبکه حقوقی جامعه مدنی» نیز فراهم شود.

نهادهای مدنی باید بتوانند:

• شبکه تشکیل دهند؛

• ائتلاف ایجاد کنند؛

• تجربیات حقوقی خود را به اشتراک بگذارند؛

• از خدمات حقوقی مشترک استفاده کنند؛

• در تدوین مقررات مشارکت کنند؛

• و در موضوعات مشترک، مواضع تخصصی ارائه دهند.

می‌توان از این وضعیت تحت عنوان هم‌افزایی حقوقی نهادهای مدنی یاد کرد.

در چنین الگویی، دانش و تجربه حقوقی یک نهاد در اختیار سایر نهادها قرار می‌گیرد و در نتیجه، قدرت و ظرفیت حقوقی جامعه مدنی به شکل جمعی افزایش می‌یابد.

۷. مشارکت نهادهای مدنی در قانون‌گذاری و تنظیم‌گری

یکی از مهم‌ترین شاخص‌های بلوغ نظام حقوقی، میزان مشارکت ذی‌نفعان در فرآیند تدوین مقررات است.

اگر قانونی درباره نهادهای مدنی نوشته می‌شود، منطقی است که نمایندگان این نهادها نیز در فرآیند تدوین آن مشارکت داشته باشند.

این مشارکت می‌تواند در قالب‌های مختلفی صورت گیرد:

• مشورت عمومی؛

• انتشار پیش‌نویس مقررات؛

• برگزاری جلسات تخصصی؛

• ارزیابی آثار مقررات؛

• و حضور نمایندگان جامعه مدنی در نهادهای مشورتی.

در این صورت، نهاد مدنی صرفاً «موضوع مقررات» نیست، بلکه به یکی از «مشارکت‌کنندگان در فرآیند تنظیم‌گری» تبدیل می‌شود.

۸. مهم‌ترین چالش‌های حقوقی نهادهای مدنی

مهم‌ترین چالش‌ها را می‌توان در چند محور خلاصه کرد:

1. پراکندگی مقررات: قواعد مربوط به ثبت، مالیات، فعالیت، تأمین مالی و نظارت نهادهای مدنی گاه در قوانین و مقررات مختلف پراکنده است.

2. تعدد نهادهای ناظر: وجود مراجع متعدد می‌تواند موجب تعارض صلاحیت و افزایش نااطمینانی حقوقی شود.

3. ابهام در حدود فعالیت: نهاد باید بداند چه فعالیت‌هایی مجاز است و چه فعالیت‌هایی نیازمند مجوز خاص است.

4. ضعف حمایت از کنشگران مدنی.

5. محدودیت منابع مالی پایدار.

6. ضعف دسترسی به خدمات حقوقی تخصصی.

7. فقدان سازوکار مؤثر اعتراض به تصمیمات اداری.

8. ضعف مشارکت نهادهای مدنی در فرآیند قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری.

۹. حمایت حقوقی؛ حمایت از نهاد یا حمایت از کارکرد؟

نکته مهم دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که حمایت حقوقی نباید صرفاً بر اساس نام و عنوان یک سازمان باشد.

آنچه باید مورد حمایت قرار گیرد، کارکرد عمومی و اجتماعی نهاد مدنی است.

هرچه یک نهاد:

• شفاف‌تر؛

• پاسخگوتر؛

• مشارکتی‌تر؛

• و در جهت منافع عمومی مؤثرتر باشد،

می‌تواند از حمایت‌های بیشتری برخوردار شود.

این حمایت‌ها می‌تواند شامل تسهیلات مالیاتی، دسترسی به امکانات عمومی، امکان مشارکت در پروژه‌های اجتماعی و حضور در فرآیندهای مشورتی باشد.

۱۰. ضرورت طراحی چرخه کامل حقوقی حیات نهاد مدنی

برای اصلاح نظام حقوقی نهادهای مدنی، نباید صرفاً به قانون تأسیس آنها توجه کرد. باید کل چرخه حیات سازمان دیده شود:

تأسیس → ثبت → فعالیت → تأمین مالی → اداره → نظارت → مشارکت عمومی → توسعه → حل اختلاف → انحلال

در هر یک از این مراحل باید حقوق، تکالیف، مسئولیت‌ها و ضمانت اجراها روشن باشد.

به همین دلیل می‌توان از مفهوم «چرخه حیات حقوقی نهاد مدنی» استفاده کرد.

هرجا یکی از اجزای این چرخه دچار اختلال شود، فعالیت نهاد نیز با مشکل مواجه خواهد شد.

۱۱. از کنترل حقوقی به تنظیم‌گری توانمندساز

شاید مهم‌ترین تغییر نگرش مورد نیاز در این حوزه، حرکت از یک نظام مبتنی بر «کنترل» به سوی نظامی مبتنی بر «تنظیم‌گری توانمندساز» باشد.

تنظیم‌گری توانمندساز به این معنا نیست که نهادهای مدنی بدون نظارت فعالیت کنند؛ بلکه به این معناست که قانون:

• چارچوب را مشخص کند؛

• حقوق را تضمین کند؛

• مسئولیت‌ها را روشن کند؛

• شفافیت را مطالبه کند؛

• و در عین حال، فضای کافی برای ابتکار، مشارکت و استقلال باقی بگذارد.

اگر بخواهیم جامعه مدنی قدرتمندی داشته باشیم، صرف تشکیل سازمان‌های بیشتر کافی نیست. باید زیرساخت حقوقی جامعه مدنی را ایجاد کنیم.

این زیرساخت باید دست‌کم پنج ویژگی داشته باشد:

1. آزادی و سهولت تأسیس؛

2. استقلال در اداره؛

3. پایداری اقتصادی؛

4. امنیت و قابلیت پیش‌بینی حقوقی؛

5. امکان مشارکت مؤثر در امور عمومی.

توان‌بخشی حقوقی نهادهای مدنی در نهایت به معنای افزایش قدرت آنها در برابر دولت نیست؛ بلکه به معنای افزایش ظرفیت جامعه برای حل مسائل خود است.

هر اندازه نهادهای مدنی قانونمند، مستقل، شفاف و توانمندتر باشند، هزینه اداره جامعه نیز کاهش می‌یابد، مشارکت عمومی افزایش پیدا می‌کند و رابطه دولت و جامعه از رابطه‌ای صرفاً عمودی به رابطه‌ای مبتنی بر مشارکت، مسئولیت مشترک و اعتماد متقابل تبدیل می‌شود.

به همین دلیل، حمایت حقوقی از نهادهای مدنی را نباید امتیازی برای گروهی خاص از جامعه تلقی کرد؛ بلکه باید آن را بخشی از زیرساخت حکمرانی خوب و توسعه پایدار دانست.

سخن پایانی: جامعه مدنی قوی، بخشی از زیرساخت ایران قوی

نظام حقوقی مطلوب برای جامعه مدنی، دست‌یافتنی است؛ به‌ویژه در ایران پساجنگ که برای بازسازی سرمایه اجتماعی، تقویت انسجام اجتماعی، توسعه و رفع کاستی‌های برآمده از جنگ، بیش از هر زمان دیگری به نقش‌آفرینی مؤثر نهادهای مدنی نیاز داریم.

جامعه مدنی قوی، صرفاً مجموعه‌ای از سازمان‌های بیشتر نیست. جامعه مدنی قوی، جامعه‌ای است که شهروندان آن می‌توانند متشکل شوند، مشارکت کنند، مطالبه کنند، مسئولیت بپذیرند، همکاری کنند و در حل مسائل عمومی نقش داشته باشند.

برای رسیدن به چنین جامعه‌ای، باید میان حق، قانون، مشارکت و مسئولیت تعادل برقرار کرد.

ایران قوی، به جامعه مدنی قوی نیاز دارد و جامعه مدنی قوی نیز بدون نظم حقوقی پایدار، شفاف و توانمندساز شکل نخواهد گرفت.

مسیر روشن است:

تولد → بقا → توانمندی → اثرگذاری

اگر نظام حقوقی در تمام این مسیر از جامعه مدنی حمایت کند، نهادهای مدنی می‌توانند از بازیگرانی صرفاً موجود، به بازیگرانی اثرگذار در توسعه، انسجام اجتماعی و حل مسائل ایران تبدیل شوند.

• جامعه مدنی