لیلا رزاقی: پس از سال‌ها تلاش و چانه‌زنی برای طی مراحل قانونی تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد، در اقدامی ناگهانی و درحالی‌که تنها 9 ماه به پایان فعالیت دولت یازدهم باقی مانده است، اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس‌جمهوری، آیین‌نامه جدید تشکل‌های مردم‌نهاد را ابلاغ کرد. این درحالی است که فعالان سازمان‌های جامعه مدنی با گذشت چند روز از ابلاغ این آیین‌نامه، همچنان در شوکی بزرگ به‌سر می‌برند که چرا پیش‌نویس لایحه‌ای که قرار بود تبدیل به قانون شود، حالا در قالب آیین‌نامه به سازمان‌های ذی‌ربط ابلاغ می‌شود؟ آیین‌نامه‌ای که به برخی وزارتخانه‌ها و نهادها از جمله وزارت کشور، تعاون، ورزش و جوانان، دادگستری، سازمان میراث‌فرهنگی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و معاونت امور زنان و خانواده ابلاغ شده و 6 ماه به آنها فرصت داده تا نسبت به تدوین دستورالعمل اجرائی آیین‌نامه، اقدامات لازم را انجام دهند. نمایندگان سازمان‌های جامعه مدنی، معتقد هستند: اقدام اخیر دولت در واقع نوعی به بن‌بست‌رسیدن پیگیری قانون سازمان‌های مردم‌نهاد است.
ناظران و فعالان جامعه مدنی می‌گویند، یکی از مهم‌ترین مشکلات آیین‌نامه جدید این است که علاوه بر نداشتن مبنای قانونی برای تصویب آیین‌نامه، تمام مراحل صدور مجوز، نظارت و انحلال از سوی یک مرجع که همان شورای ملی نظارت وزارت کشور است، صورت می‌گیرد و عملا سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دیگری که در آیین‌نامه از آنها نام برده شده، نقش پررنگی ندارند. برخی از آنها معتقدند یک‌دهه تلاش جمع کثیری ازفعالان مدنی برای اجرائی شدن قانون سازمان‌های مردم‌نهاد با اقدام ناگهانی دولت، یکشبه دود شد.
تعلیق قانون با یک آیین‌نامه
از زمان آخرین ابلاغ آخرین آیین‌نامه درباره فعالیت سازمان‌های مردم نهاد، 11 سال می‌گذرد. خرداد 84 بود که آیین‌نامه اجرائی تأسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی در جلسه هیئت وزیران مورخ 29/3/1384، به استناد اصل «138» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تصویب شد. آیین‌نامه‌ای که با بسط نگرش امنیتی وزارت کشور در دوره احمدی‌نژاد، به‌تدریج زمینه فعالیت را برای فعالان و سازمان‌های جامعه مدنی تنگ‌تر کرد. پیش از آن، دولت اصلاحات در دو دوره فعالیت خود، تلاش کرد در قالب آیین‌نامه و همچنین بر‌اساس ماده «182» قانون برنامه سوم توسعه، مفاد لایحه حمایت از سازمان‌های مردم‌نهاد را دنبال کند تا به این طریق، گستره فعالیت دولت را درحوزه‌های مختلف کاهش دهد و از طرف دیگر ظرفیت تشکل‌های مدنی را برای اعمال نظارت بیشتر بر عملکرد دستگاه‌های اجرائی را بالاتر ببرد اما مجموع این تلاش‌ها درنهایت منجر به تصویب آیین‌نامه اجرائی تأسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی مصوب هیئت وزیران در سال 82 شد که مفاد مطرح‌شده در آن از نحوه ثبت، صدور پروانه و انحلال سازمان تا حدود وظایف و اختیارات سازمان‌های مردم‌نهاد مورد توافق مسئولان دولتی و فعالان مدنی قرار داشت. با این‌همه، چنان که گفته شد از سال 84 تاکنون، تلاش‌ها برای ایجاد یک قانون ناظر بر فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد ادامه داشت و در چندین نوبت با توجه به نگرش‌های سیاسی و امنیتی ناظر بر فعالیت تشکل‌ها از دستور کار مجلس قبل خارج شد. با این‌همه، نهادهای مدنی به فعالیت و پیگیری خود ادامه دادند تا اینکه کار تصویب قانون به وعده‌های انتخاباتی دولت روحانی کشید. دولت یازدهم پس از رایزنی‌های متعدد با فعالین مدنی، تلاش کرد تا راهی برای طرح مجدد لایحه در مجلس پیدا کند و ظاهرا هم تلاش‌ها به نتیجه رسیده بود؛ با این‌حال، چنانکه فعالان مدنی ادعا می‌کنند پس از گذشت دو سال از آخرین نشست دولت با فعالان سازمان‌های جامعه مدنی، ابلاغ آیین‌نامه به‌جای قانونی که سال‌ها به‌دنبالش بودند، می‌تواند شوک بزرگی برای توقف طرح قانونی‌شدن فعالیت‌های مدنی در ایران قلمداد شود.
آیین‌نامه‌ای که امید‌ها را ناامید کرد
در حالی‌که در ابتدای آیین‌نامه جدید آمده است، حدود هفت سازمان، مجوز اجرای آیین‌نامه را دارند اما ماده «39» و پایانی آن، عملا وظیفه صدور دستورالعمل را تنها منحصر به نمایندگانی از وزارت تعاون، ورزش و جوانان و سازمان حفاظت محیط‌زیست کرده است. همین مسئله باعث شده برخی دلیل خطاب قراردادن تنها سه سازمان را برای تدوین دستورالعمل اجرائی، نوعی معامله وزارت کشور با سازمان‌های نام‌برده‌شده در ماده «39» این آیین‌نامه بدانند.
در همین‌رابطه، احمد قویدل، فعال مدنی و مدیرعامل کانون هموفیلی ایران، ضمن اظهار غافلگیری از اقدام اخیر دولت و اشاره به این مطلب که ماده «39» آیین‌نامه، نشان می‌دهد بازهم وزارت کشور سلیقه‌ای عمل کرده است، می‌گوید: مفاد مندرج در ماده «39» نشان می‌دهد با وجود اینکه انتظار می‌رفت تمام سازمان‌های زیرمجموعه مورد اشاره در ابتدای آیین‌نامه، حق صدور مجوز را داشته باشند، وظیفه صدور دستورالعمل تنها به برخی سازمان‌ها سپرده شده و این درحالی است که مثلا معاونت امور زنان، در این فهرست جایی ندارد.
قویدل ادامه می‌دهد: اقدام عجیب دولت در ابلاغ پیش‌نویس قانون سازمان‌های مردم‌نهاد در قالب آیین‌نامه، همه ما را شوکه کرده است. مجموعه بزرگی از سازمان‌های مردم‌نهاد به‌صورت‌های مختلف، خلأ قانونی در این حوزه را به مسئولان دولتی، نمایندگان مجلس و مراجع صدور مجوز اعلام کرده و به‌صورت خودجوش، تلاش می‌کردند با جلب‌نظر نمایندگان مجلس، اهمیت موضوع را اطلاع‌رسانی کنند.
رئیس کانون هموفیلی ایران، ادامه می‌دهد: در سال‌های گذشته، مجموعه‌ای از سازمان‌های مردم‌نهاد، پیش‌نویس را به‌صورت داوطلبانه تهیه کردند و در اختیار نمایندگان قرار دادند که به‌صورت طرح به مجلس تقدیم شد. متأسفانه به‌علت نبود تأمین مشارکت سازمان‌های مردم‌نهاد نویسنده پیش‌نویس، سرنوشت آن با مدیریت سیاسی وزارت کشور در دولت قبل، به‌جایی رسید که با فشار و مقاومت سازمان‌های غیردولتی، حتی نمایندگان هم درهنگام بررسی مفاد آن در صحن مجلس، متوجه کاستی‌های عمیق و نگاه امنیتی ناظر بر آن شدند و آن را از دستور خارج کردند. در دولت یازدهم، با نگاه جدید و دعوت سازمان‌های مردم‌نهاد از سراسر کشور، تلاش جدیدی برای تهیه لایحه قانون ناظر بر فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد با مدیریت وزارت کشور آغاز شد. نهایتا پیش‌نویس لایحه با مشارکت سازمان‌های مردم‌نهاد، برای بررسی دولت آماده شد.
ما در این پیش‌نویس، تلاش کردیم حول یک محور و آن‌هم سپردن مسئولیت به وزارت کشور، باوجود میل باطنی‌مان جمع شویم. درواقع با اینکه به این موضوع خوشبین نبودیم که وزارت کشور خودش متولی همه‌چیز از صدور مجوز تا نظارت و انحلال شود اما برای اینکه چندگانگی صدور مجوزها از بین برود، این مسئله را تحمل کردیم.
پیش‌نویس به کمیسیون دولت رفت؛ شنیده شد که پیش‌نویس لایحه را به کمیسیون دفاعی برده‌اند اما هنوز مشخص نیست علت این موضوع چه بوده است چون به‌هرحال، موضوع سازمان‌های مردم‌نهاد باید در کمیسیون اجتماعی پیگیری شود. قویدل اضافه می‌کند: همه امید سازمان‌های مردم‌نهاد، معطوف به تقدیم این لایحه به مجلس بود که طبیعتا می‌توانست به مجلس جدید هم برسد اما با ابلاغ این آیین‌نامه جدید، مشخص نیست تکلیف قانونی‌شدن این لایحه چه می‌شود.
از جمله ایراداتی که قویدل به این آیین‌نامه می‌گیرد، نداشتن مبنای قانونی بر تصویب آن و وجود ابهام در برخی مواد از جمله از زمانی‌که پیش‌نویس به دولت رفت و پس از نشستی که با حدود 120 سازمان مردم‌نهاد برگزار شد، دیگر به‌طور کلی دولت ارتباطش را با سازمان‌های مردم‌نهاد و نمایندگان آنها قطع کرد و این‌چنین بود که ما نفهمیدیم در این دوساله، لایحه چه سرنوشتی پیدا خواهد کرد تا اینکه به‌یکباره خبر ابلاغ آیین‌نامه سازمان‌های مردم‌نهاد از سوی معاون اول رئیس‌جمهوری منتشر شد و فهمیدیم دولت از مجلس ناامید شده و خود رأسا اقدام به تصویب آیین‌نامه کرده است. قویدل اضافه می‌کند: قبلا هم اعلام کرده بودیم اینکه موضوع نظارت بر سازمان‌های مردم‌نهاد که غیرسیاسی‌ترین تشکل‌ها هستند به سیاسی‌ترین وزارتخانه که با تغییر هر دولتی، رویکردش به سازمان‌های جامعه مدنی تغییر می‌کند، سپرده شود، بدترین اقدام ممکن است. می‌بینیم که در این آیین‌نامه هم عملا تکرار شده و این، مسیر قانونی‌شدن را مجددا با مشکل مواجه می‌کند. دولت با چراغ‌خاموش، پیش‌نویس قانون را به آیین‌نامه تبدیل کرد و فورا ابلاغ کرد. به گفته قویدل در این آیین‌نامه، موضوع نظارت سازمان‌های مردم‌نهاد، یعنی حق دسترسی آنها به اطلاعات عمومی نهادها، به‌طور کامل حذف شده و این سازمان‌ها حق دسترسی به این اطلاعات را ندارند؛ درحالی‌که در بسیاری از موارد، دسترسی به برخی اطلاعات رسمی می‌تواند نقش سمن‌ها را در انجام و هدایت فعالیت‌های جامعه‌محور خود تقویت کند.
او انتقادی هم به رویکرد دولت درباره قانونی‌شدن فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد دارد و می‌گوید: آقای روحانی در ابتدای شروع به‌کار دولت، سازمان‌های مردم‌نهاد را از سراسر کشور دعوت کردند و در آن جلسه، جمله‌ای را گفتند که منتهی‌الیه تعامل دولت با سازمان‌های مردم‌نهاد بود و آن جمله، این بود: «سازمان‌های مردم‌نهاد می‌توانند دولت‌ساز باشند.» شنیدن این جمله، موجی از امید را در جامعه مدنی ایجاد کرد اما عملا می‌بینیم که اتفاقات دیگری افتاد و در این‌مدت، تنها وقت ما را گرفتند و در آخر هم از قانون خبری نشد.
گلی باقرنیا، مدیرعامل انجمن محیط‌زیستی دنیای سالم هم ضمن انتقاد از ابلاغ آیین‌نامه، به برخی اشکالات آن اشاره می‌کند و می‌گوید: درماده «4» آیین‌نامه جدید، تنها شبکه‌هایی را که موضوع فعالیت آنها مشترک است، به‌رسمیت می‌شناسد. مثلا سازمان‌های محیط‌زیستی می‌توانند با هم شبکه تشکیل دهند؛ درصورتی‌که منافع مشترک سازمان‌های غیردولتی از موضوع فعالیت فراتر است و می‌طلبد که شبکه موضوعی تشکیل دهند، مانند فعالیت بر روی قانون که در آیین‌نامه جدید، این یک نوع نقص محسوب می‌شود. از طرفی، آیین‌نامه جدید صدور مجوز از سازمان بهزیستی و جوانان را به‌رسمیت می‌شناسد اما معاونت زنان و نیروی انتظامی را حذف کرده که جای تعجب دارد.»
به گفته او، ماده «٢٥» آیین‌نامه جدید که ناظر بر نحوه حضور و عضویت تشکل‌ها در مجامع بین‌المللی است، مجددا نگرانی‌ها درباره نحوه ارتباط‌گیری با نهادهای بین‌المللی را تشدید کرده است؛ چون آژانس‌های بین‌المللی که طبق قانون از طرف جمهوری اسلامی در ایران دفتر داشته و فعالیت می‌کنند، باید تشکل‌ها بتوانند با آنها ارتباط بگیرند و در مجامع بین‌المللی حضور به‌هم رسانند.
به گفته باقرنیا، آنچه مایه تعجب بسیار شده، این است که چگونه دولت از تقدیم قانون منصرف شده و به آیین‌نامه‌ای بسنده کرده است تا مشکل فقدان قانون و برخورد سلیقه‌ای کماکان بر سازمان‌های غیردولتی سایه بیفکند.
قانون زمانبر است، آیین‌نامه دادیم
درهمین‌حال بهمن مشکینی، مشاور وزیرکشور و مسئول امور سازمان‌های مردم‌نهاد، که در جریان جزئیات تصویب آیین‌نامه است به «وقایع‌اتفاقیه» می‌گوید: اینکه می‌گویند پیش‌نویس در کمیسیون دفاعی و سیاسی مطرح شده است، مسئله مهمی نیست. رئیس کمیسیون سیاسی وزیر کشور است تا از متن تهیه‌شده صیانت کند. این مهم است اعضایی که در آن کمیسیون نشسته‌اند همه اجتماعی هستند. حتما قرار نیست اسم کمیسیون اجتماعی باشد تا بگوییم این مسئله از سوی افراد غیر‌مسئول یا با دیدگاه امنیتی پیگیری شده است. مشکینی ضمن اعلام این مطلب که دولت فرصت کمی برای طرح لایحه در مجلس و به نتیجه‌رساندن آن داشت، از ابلاغ آیین‌نامه به‌عنوان یک دوره آزمایشی تا رسیدن لایحه به مجلس نام می‌برد و می‌گوید: با توجه به سوابقی که در سالیان قبل در این باره وجود داشت، چون احتمال می‌رفت روند قانونی‌شدن لایحه سازمان‌های مردم‌نهاد به طول بینجامد، اقدام به تدوین آیین‌نامه و ابلاغ آن کردیم تا روند قانونی‌شدن آن هم به تدریج طی شود. درحالی‌که فعالان جامعه مدنی معتقد هستند تصویب آیین‌نامه به معنای متوقف‌شدن پیگیری لایحه در مجلس است، مشکینی می‌گوید: «ابلاغ آیین‌نامه از سوی دولت هیچ منافاتی با طی مراحل قانونی آن ندارد و پیش‌نویس لایحه قطعا به‌زودی به مجلس خواهد رفت.» او ادامه می‌دهد: «تنها برای آنکه زمان را از دست ندهیم اقدام به تصویب آیین‌نامه کردیم تا بیش از این وقت تلف نشود.»
مشاور وزیر کشور همچنین تأکید می‌کند: تعداد سازمان‌ها و وزارتخانه‌هایی که مشمول آیین‌نامه شده‌اند، نشان می‌دهد همه چیز در اختیار و انحصار وزارت کشور نیست. مشکینی ضمن دفاع از کلیات آیین‌نامه مصوب می‌گوید: هیچ متنی نیست که بدون اشکال باشد و همیشه چند نفری هستند که بخواهند ایراداتی بگیرند. این آیین‌نامه نظر شخص من را تأمین نمی‌کند اما چون نظر جمعی است همه باید به آن احترام بگذاریم، اما اصل موضوع این است که این مرحل می‌تواند به منزله آزمون و خطایی تلقی شود که بعد از ارائه لایحه به مجلس اشکالات آن گرفته شده باشد. ماده «25» این آیین‌نامه مجددا فعالیت تشکل‌ها را برای ارتباط‌گیری حتی با آژانس‌های ملل متحد محدود می‌کند و از آنها خواسته شده است ارتباط خود را اطلاع دهند و به نوعی مجوز بگیرند.
مشکینی در پاسخ به این انتقاد می‌گوید: چگونگی اطلاع‌رسانی قرار است بعدا در دستورالعمل اجرائی ارائه شود. در بیش از 70 درصد فعالیت‌های خارجی تشکل‌ها صرفا اطلاع بدهند و مجوز هم نگیرند، آیا به نظر شما اشکالی دارد! فقط در چند مورد اشاره شده است که باید مجوز هم بگیرند. دقت کنید در بخش دولتی ایران و هر کشور دیگری مگر نباید برای این‌گونه موارد مجوز بگیرند. قطعا این مسئله در مورد سازمان‌های غیردولتی هم صدق می‌کند. ما که معتقد نیستیم همه سازمان‌های غیردولتی قرار است تخلفی در حوزه ارتباط‌گیری بین‌المللی انجام دهند اما این اطلاع‌رسانی‌ها سبب می‌شود در میان صد تشکل پاک اگر مواردی هم وجود داشت که خواستند به‌واسطه این ارتباط‌گیری‌ها اقدامی علیه امنیت ملی انجام دهند، شناسایی شوند.
او در پاسخ به این پرسش که چرا مجددا در آیین‌نامه جدید ماده مربوط به دسترسی سازمان‌های مردم‌نهاد به اطلاعات رسمی نهادها حذف شده است، می‌گوید: به‌هرحال قرار نیست همه نهادها چه دولتی و چه غیردولتی در جریان همه موضوعات قرار بگیرند. بعضی مسائل محرمانه است و امکان دسترسی به آنها وجود ندارد.
تردید بهمن مشکینی در پاسخ به این سؤال که مبنای قانونی این لایحه چیست نیز جالب توجه است. مشاور وزیر در پاسخ به این سؤال می‌گوید: شاید این مسئله تا حدی چالش‌برانگیز‌ترین بخش آیین‌نامه باشد. راستش من دقیقا نمی‌دانم مبنای قانونی آن چیست اما این سؤال می‌تواند از سوی دبیرخانه هیئت دولت پاسخ داده شود. این درحالی است که با توجه به اسناد موجود، مبنای آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران سال 84 درباره نحوه فعالیت سازمان‌های غیردولتی، قانون برنامه سوم توسعه بود. به عقیده فعالان مدنی تصویب آیین‌نامه جدید بدون پشتوانه قانونی درحالی صورت گرفته است که در برنامه پنجم هم ماده واحده‌ای در این خصوص وجود ندارد.
آیین‌نامه اساسا دچار اشکال حقوقی است
سعید دهقان، حقوقدان و عضو شورای هماهنگی سازمان‌های جامعه مدنی، ضمن انتقاد شدید از ابلاغ چنین آیین‌نامه‌ای از سوی دولت می‌گوید: دولت نمی‌تواند و نباید غیرحقوقی و جزیره‌ای عمل کند. وقتی آیین‌نامه‌ای را بدون استناد به یک قانون عادی و ... تصویب کنیم این آیین‌نامه اشکال اساسی حقوقی دارد. او ادامه می‌دهد: اساسا بحث صدور مجوز موضوعی است که از ریشه دچار مشکل است و قرار نبوده و نیست که یک نهاد مدنی غیرسیاسی برای فعالیتش از نهادهای بالادستی مجوزی بگیرد. در تمام دنیا شرایط تشکیل و فعالیت سازمان‌های مدنی تابع شرایط ثبت آنهاست؛ پس عملا این موضوع از ریشه دچار مشکل است. با این همه آیین‌نامه جدید درباره سازمان‌های مردم‌نهاد از نظر حقوقی دارای اشکال جدی که معلوم نیست چرا تاکنون پاسخی به آن داده نشده است.
دهقان در این مورد می‌گوید: مبنای حقوقی آیین‌نامه‌ها، قانون و اسناد بالادستی، اسناد برنامه و اسناد چشم‌انداز هستند. در آیین‌نامه جدید ابلاغی دولت هیچ مبنای حقوقی و قانونی که آیین‌نامه بر‌اساس آن تصویب شده باشد، دیده نمی‌شود یا حداقل اعلام نشده است مبنای حقوقی این آیین‌نامه چیست. در خوشبینانه‌ترین حالت می‌توان گفت، اعضای حقوقی حاضر در هیئت وزیران و کمیسیون حقوقی دولت در بحث تدوین آیین‌نامه دخالت داده نشده‌اند چون اگر نظارت حقوقی روی آن وجود داشت قطعا چنین اشتباه فاحشی صورت نمی‌گرفت. این حقوقدان ادامه می‌دهد: در بحث پیگیری قانون سازمان‌های مردم‌نهاد که یکی از مطالبات اصلی شورای هماهنگی سازمان‌های جامعه مدنی بود، بارها و در جلسات متعدد تکرار کردیم حتی اگر ما را قبول ندارید و نمی‌خواهید از دانش حقوقی‌مان استفاده کنید، حداقل از درون خود فرد یا افرادی را انتخاب کنید که مسلط به قواعد حقوقی و قانون هستند و می‌توانند خلأهای حقوقی را شناسایی و نسبت به رفع آن اقدام کنند اما متأسفانه همین اقدام اخیر نشان داد با وجود رایزنی‌های بسیار نمایندگان سازمان‌های جامعه مدنی و فعالان سازمان‌های غیردولتی کوچک‌ترین وقعی به این خواسته‌ها گذاشته نشده و در قالب آیین‌نامه‌ای که فاقد وجهه قانونی است وضعیت فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد ابلاغ می‌شود.
عضو شورای هماهنگی سازمان‌های جامعه مدنی درباره وعده‌های رئیس‌جمهوری پیش از انتخابات 92 درراستای تحقق مطالبات جامعه مدنی می‌گوید: متأسفانه هیچ یک از وعده‌هایی که آقای روحانی و تیم مشاورشان در امور سازمان‌های جامعه مدنی قبل از انتخابات داده بودند، عملی نشده است. این درحالی است که در جلسه‌ای که پیش از انتخابات سال 92 با نمایندگان کاندیداهای ریاست‌جمهوری در محل شورای هماهنگی داشتیم، قول‌های فراوانی از سوی آقای تولایی، مشاور آقای دکتر روحانی در امور سازمان‌های جامعه مدنی، داده شد تا هرچه سریع‌تر بدیهی‌ترین خواسته سازمان‌های غیردولتی یعنی قانون ناظر بر فعالیت این سازمان‌ها در مجلس پیگیری شود و به سرانجام برسد که متأسفانه از فردای پس از انتخابات دیگر هیچ‌کس آقای تولایی را ندید و وعده‌ها هم به فراموشی سپرده شد. این درحالی است که امروز به یکباره می‌شنویم آیین‌نامه‌ای بدون پشتوانه قانونی تصویب و ابلاغ می‌شود و در آن یک وزارتخانه مسئولیت همه چیز را به عهده می‌گیرد و این یعنی قرار نیست اتفاق خاصی در این حوزه بیفتد.
منبع: وقایع اتفاقیه
