نویسنده: عبدالعزیز مولودی
انتشار تصویبنامه هیئتوزیران در زمینه تشکیل نهادهای غیردولتی در شهریورماه 95 تحت عنوان «آییننامه تشکلهای مردمنهاد»، فرصت مناسبی است برای مرور سیاستهای مربوط به این سازمانها طی دهه گذشته تا تغییرات ایجادشده در نگاه دولت به مقوله سازمان غیردولتی یا آنچه اصطلاحاً سازمان مردمنهاد گفته میشود، بحث و بررسی گردد.
سازمانها و تشکلهای غیردولتی نقش مهمی در توسعه اجتماعی جامعه ایفا میکنند، اما سالهاست این تشکلها از عدم حمایتهای قانونی گلهمند هستند. واکاوی ماهیت جامعهشناختی سازمانهای مردمنهاد یا سمنها، در توفیق تفکر دموکراسی و مشق گفتمان توسعه، تولید سرمایههای اجتماعی و افزایش همبستگی، مشارکت و همگرایی اجتماعی حائز اهمیت است.
واقعیت آن است که نوعی تعددِ آییننامههای مصوب قانونی در زمینه نحوه تشکیل و فعالیت سازمانهای غیردولتی در کشور وجود دارد. بهعبارتدیگر، در کشور ما هریک از دولتهای روی کار آمده با توجه به دیدگاههای سیاسی خود نسبت به جامعه و مردم، تلاش کردهاند در دوره تصدی خود آییننامهها یا تصویبنامههای دولتی را درزمینه تشکیل، فعالیت و نظارت بر سازمانهای غیردولتی تدوین، تصویب و اجرا نمایند. در دولت نهم و دهم که اقبال چندانی به سازمانهای غیردولتی نبود، دولت وقت آییننامه اجرایی خود را نوشت و به اجرا گذاشت و در آن بیشتر بر بعد نظارتی بر سازمانها تأکید کرد. در دولت یازدهم، آییننامه اجرایی مصوب شهریورماه 95 عمدتاً ناظر به وزارت کشور و وزارتخانهها و سازمانهای دولتی مانند وزارتخانههای دادگستری، ورزش و جوانان، کار و رفاه اجتماعی و سازمانهای میراث فرهنگی و حفاظت محیطزیست و درنهایت معاونت رئیسجمهور در امور زنان و خانواده است، با این دید که در حوزههای نامبرده امکان تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی فراهم شود. بنابراین، حوزه سازمانهای غیردولتی در کشور متأثر از اراده دولت است و تااندازهای میتوان ادعا کرد که دچار نوسان است. بهعبارتدیگر، نوعی از بیثباتی و تغییر آییننامهها در این زمینه وجود دارد که مشکلات زیادی برای سازمانهای غیردولتی ایجاد میکند.
با این مقدمه، اکنون نگاهی داریم به برخی از مفاد تصویبنامه دولت تدبیر و امید درزمینه تشکیل و فعالیت سازمانهای غیردولتی. در ماده اول آییننامه آمده است: «نهاد مدنی نهادی غیردولتی است که بهمنظور فعالیت در راستای توسعه اجتماعی، فرهنگی و سیاسی ایجادشده یا میشود».
در این آییننامه نیز همانند گذشته، از عنوان شناختهشده و پذیرفتهشده جهانی یعنی "سازمان غیردولتی" استفاده نشده است. درعینحال، با توجه به اینکه نگاه دولت مبنی بر تسهیل زمینه فعالیت قانونی این سازمانها است، تلاش شده است تا حوزه فعالیت آنها دقیق تعریف گردد. ازاینرو، در تبصره سوم ماده دوم آییننامه، موارد استثنا از شمول "نهاد مردمنهاد" آمده است که بیانگر دقت قابلتوجه برای ترسیم مرز نهادهای غیردولتی از مؤسسات وابسته به نهادهای دولتی یا صنفی است.
بر اساس این تبصره، "نهادهای عمومی غیردولتی، اتاقها و تشکلهای اقتصادی، تعاونیها، سازمانهای صنفی و حرفهای، احزاب و تشکلهای سیاسی، کانونها و سازمانهای دانشجویی و دانشآموزی، سازمانهای کارگری و کارفرمایی فعال در دانشگاهها، مدارس و کارخانجات، انجمنهای علمی، هنری و ادبی، هیئتها و سازمانهای مذهبی، باشگاههای ورزشی، کمپهای ترک اعتیاد، مؤسسات تجاری و انتفاعی و مؤسسات موضوع بندهای 1 تا 12 ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت- مصوب 1380- مصداق تشکل نبوده و از شمول این آییننامه خارج هستند".
بهعبارتدیگر نهادهایی که مجوز فعالیت خود را از وزارت کشور دریافت نمیکنند، از شمول این قانون خارج خواهند بود. این امر از سردرگمی کنونی موجود در برخورد با مؤسساتی که از سایر وزارتخانهها یا سازمانهای دولتی مجوز فعالیت گرفتهاند، و به سهو بهعنوان سازمان غیردولتی شناختهشدهاند، جلوگیری میکند.
در آییننامه جدید، بر موضوع شبکهسازی سازمانهای غیردولتی تأکید شده است که نقش مؤثری در توانمندسازی سازمانهای غیردولتی دارد. موضوعی که در موارد مشابه قبلی هم وجود داشت ولی در عمل اتفاق چندانی در این زمینه در آن دوران نیفتاد. به نظر میرسد با توجه به دیدگاههای "معطوف به جامعه" دولت و اهمیتی که برای جلب مشارکت اجتماعی قائل است، لازم است وزارت کشور در این مورد با حساسیت بیشتری برخورد کند و تشکیل شبکههای تخصصی سازمانهای غیردولتی در سطوح مختلف را مورد حمایت قانونی قرار دهد.
اهمیت دادن به رأی سازمانهای غیردولتی در "شوراهای ملی، استانی و شهرستانی توسعه و حمایت از سازمانهای غیردولتی" بهعنوان مرجع اصلی سیاستگذاری و توسعه سازمانها، موضوع مناسب دیگری است که باید از آن یاد کرد. در این آییننامه در هریک از سطوح، تعداد بیشتری از نمایندگان سازمانهای غیردولتی را در جمع شورای ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمانها پیشبینی کردهاند، بهعنوانمثال در شورای ملی توسعه (کشوری) چهار نفر از نمایندگان سازمانهای غیردولتی در شورا عضویت خواهند داشت که بهنوعی قدرت تصمیمگیری سازمانها را افزایش میدهد. در شورای شهرستانی هم دو نفر از نمایندگان سازمانها را برای عضویت در نظر گرفتهاند. این امر میتواند نقش و تأثیر سازمانها را در تصمیمگیریهای شورا افزایش دهد.
درعینحال لازم است توجه شود که عمر تصمیماتی که ناظر بر حمایت از افزایش نقش سازمانهای غیردولتی است، در کشور ما چندان پایا و پویا نیست، ازاینرو، به نظر میرسد که در مقام اجرا، آییننامه با مشکلات عدیدهای روبرو میشود. متأسفانه فارغ از اینکه متن آییننامه چه مفادی دارد، بسته به نظر مجریان امر در سطوح استانی و مخصوصاً شهرستانی، اجرای آییننامه با برداشتهای متفاوت صورت میگیرد.
در اکثر موارد متقاضیان تأسیس سازمانهای غیردولتی، با یک بوروکراسی طاقتفرسا و مأیوسکننده در زمینه اعطای مجوز فعالیت روبرو میشوند. بهعنوان نمونه، در مورد مراجع قانونی تعیین صلاحیت هیئتهای مؤسس و مدیره سازمانها، حداکثر زمان قانونی برای اعلام نظر یک ماه است، اما در موارد زیادی مخصوصاً در شهرستانها، با فاصلههای طولانی –درحالیکه برخلاف قانون است- پاسخها ارائه میشود و در برخی از موارد هم پاسخی دریافت نمیشود تا مؤسسان منصرف شوند.
در آییننامه تصریح چندانی راجع به سازوکارهای برخورد قانونی با تخلفات صورت گرفته وجود ندارد و راه را برای تفسیرهای شخصی و فراقانونی باز میگذارد. نتیجه چنین روندی، عدم اجرای آییننامه در عمل است.
نکتهای دیگر که در پایان باید بر آن تأکید کرد جلوگیری از دخالت نهادهای دولتی در سازوکارهای حاکم بر سازمانهای غیردولتی است. سازمانهای غیردولتی، نهادهایی داوطلبانه هستند و مبتنی بر اعتماد اجتماعی مردم هستند که در آنها مهم نیست که فرد قبلاً چه پیشینهای داشته یا چه دیدگاه سیاسی و اجتماعیای دارد، بلکه مهم این است که فرد انگیزه فعالیت داوطلبانه و انسان دوستانه را داشته باشد و تلاش خود را نیز به انجام برساند.
بنابراین، همه افراد حق عضویت در سازمانهای غیردولتی را دارند و هیچ سازمان دولتی بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی نمیتواند کسی را از عضویت در سازمانهای غیردولتی منع کند، حالآنکه تجربه عملی سازمانها مواردی از دخالت سازمانهای دولتی در امور سازمانهای غیردولتی را ثبت کرده است به این شکل که فرد را از عضویت در هیئت مؤسس یا مدیره سازمانهای غیردولتی منع کردهاند، یا حتی فراتر از این، بهصورت رسمی فرد را از ادامه عضویت در یک سازمان غیردولتی محروم کردهاند. این موضوع بعدی آسیبزا دارد که بهعنوان مانعی برای تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی به شمار میرود.
