گفت‌وگو با بهمن مشکینی ، مشاور وزیر کشور و مسئول امور تشکل های مردم نهاد: لایحه دولت برای «سمن»ها در انتظار ورود به پارلمان

فرناز قلعه‌دار/ در کشور ما بیش از 90 سال است که سازمان‌های مردم نهاد یا همان تشکل‌های اجتماعی غیردولتی فعالیت‌شان را آغاز کرده‌اند اما متأسفانه هنوز قانونی مشخص که  تکالیف،‌ حقوق، نظارت و تخلفات این سازمان‌ها را به شکل مدون و مصوب بیان کند در ایران وجود ندارد. حال آنکه بی‌تردید وجود یک قانون واحد و شفاف که تکلیف سازمان‌های مردم نهاد را مشخص کند بسیار ضروری به نظر می‌رسد. چرا که  قوانین متعدد که مجریان متعددی نیز دارند سردرگمی و مشکلات زیادی را نیز به دنبال می‌آورد. این در حالی است که   یکی از وعده‌های انتخاباتی دکتر حسن روحانی برای ریاست جمهوری تصویب لایحه‌ای برای «سمن» ‌ها بود که در حال حاضر نیز این لایحه آماده شده و در انتظار تقدیم به مجلس آینده است. حال آنکه بی‌تردید تصویب این قانون در مجلس دهم می‌تواند کمک ویژه‌ای به ضابطه‌مندشدن این تشکل‌ها کند. با وجود این، خلأ قانونی موجود باعث شده که نظارت بر تشکل‌های مردمی کمرنگ و آمار تخلفات زیاد باشد. فعالیت تشکل‌های اجتماعی به نوعی با امنیت جامعه گره خورده و نبود قانون و نظارت جدی بر آنها تهدیدی برای امنیت  و سلامت جامعه خواهد بود. در همین رابطه و برای بررسی وضعیت فعلی سمن‌ها در کشور با بهمن مشکینی – مشاور وزیر کشور و مسئول امور سازمان‌های مردم نهاد- به گفت‌وگو نشستیم.  

نخستین قوانین مربوط به تشکل‌های اجتماعی در ایران به  چه زمانی باز می‌گردد؟
شاید بیش از 90 سال است که در ایران این مجموعه‌ها فعالیت دارند اما نمی‌توان اسمشان را «ان‌جی‌او » گذاشت. ضمن اینکه برای نخستین بار در سال 1337 آیین نامه نحوه مجوز دادن به مؤسسات غیرانتفاعی براساس مواد 584 و 585 قانون تجارت به تصویب رسید. در این آیین نامه شهربانی مسئول صدور مجوز به گروه‌هایی شد که می‌خواستند فعالیت غیرانتفاعی یا خیریه انجام دهند.  اما  بعد از انقلاب اسلامی‌ نخستین بار در سال 1378 یا 79 شورای عالی اداری کشور آیین‌نامه‌ای را به تصویب رساند که براساس آن وزارت کشور مرجع صدور مجوز به تشکل‌های اجتماعی شد. همچنین در ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت در حیطه مأموریت‌های سازمان بهزیستی نیز به آنها چنین مجوزی داده شد. در سال 1384 نیز دولت مصوبه‌ای را به تصویب رساند به نام  «آیین نامه جامع نحوه صدور مجوز ونظارت بر سازمان‌های غیردولتی» که بدین ترتیب دولت، بهزیستی و نیروی انتظامی‌در حال حاضر سه مرجع صدور مجوز و نظارت بر تشکل‌های اجتماعی هستند.
بعد از استقرار دولت یازدهم نیز یکی از اقدام‌ها که برای تحقق وعده‌های انتخاباتی  رئیس جمهوری  انجام شد تشکیل  همایش بزرگی با حضور  دکتر روحانی و تشکل‌های اجتماعی در وزارت کشور بود. در همان همایش  نیز ایشان وعده دادند لایحه‌ای درباره تغییر قوانین تشکل‌ها به مجلس تقدیم کنند. بدین ترتیب بلافاصله لایحه‌ای تهیه شد که برای نخستین بار ذینفعان – تشکل‌ها - نیز  در تدوین این لایحه سهیم بودند. در واقع تشکل‌ها بر روی پیش‌نویس لایحه نظر دادند. به این ترتیب که نمایندگان تشکل‌ها از سراسر ایران  به تهران آمدند و یک هفته اجلاس تدوین لایحه داشتیم سرانجام نیز لایحه را با حضور نمایندگان تشکل‌ها به تصویب رساندیم. وزیر کشور هم بدون هیچ تغییری در  متن لایحه، آن را امضا کردند و به دولت فرستادند. دولت نیز در دو مرحله به شکل جدی کمیته‌ای تخصصی را مأمور بررسی آن کرد. تا اینکه سرانجام در روز چهارشنبه 11 فروردین امسال لایحه به تصویب هیأت وزیران رسید. در حال حاضر نیز لایحه در حال تنظیم نهایی است تا تقدیم مجلس جدید شود.
در عین حال امیدواریم مجلس جدید بعد از حدود 20 سال از تصویب آیین‌نامه هیأت وزیران با تصویب آن و قانونگذاری در این حوزه سند افتخاری به ثبت برساند. به عبارت دیگر حالا که نظام دولتی به این حرکت بزرگ توجه کرده پس بهتر است بتوانیم قانونی هم برایش داشته باشیم. چرا که ما برای هر جنس فعالیتی در کشور قانون داریم اما متأسفانه  برای این موضوع قانونی نداریم. ضمن اینکه در ادوار مختلف، دولت‌هایی که روی کار آمدند با این حرکت مهم اجتماعی به شکل سلیقه‌ای برخورد کرده و تشکل‌ها با قبض و بسط روبه‌رو شدند اما اگر خواهان برداشتن  گام‌هایی درست در این راه هستیم باید قانون مدون و شفاف داشته باشیم.

در کشور ما چه دیدگاهی نسبت به تشکل‌های اجتماعی وجود دارد؟
عده‌ای می‌گویند وقتی قرار است فعالیتی در ایران رسمیت پیدا کند پس نیازی به صدور مجوز نیست و نباید برای ثبت این تشکل‌ها قوانین دست و پا گیر قائل شد.  البته این تفکر ضدمشارکت است چرا که همین فکر باعث می‌شود نتوان از این امر صیانت و سره را از ناسره جدا کرد. اما در جمهوری اسلامی‌ایران مبنای حقوقی برای هر فعالیتی دریافت مجوز است که به طور قطع مبانی حقوقی محکمی‌نیز برای این کار وجود دارد. بی‌تردید هدف از صدور مجوز تسهیل در کار است نه سخت کردن آن. ما نیز می‌خواهیم مردم ایران در قالب فعالیت‌های گروهی در حوزه اجتماعی فعال باشند. پس سیاست بر تسهیل است اما این حرکت در آغاز راه باید صیانت شود که من اسمش را نظارت نمی‌گذارم بلکه می‌گویم  باید مراقبت کنیم که در مقابل این همه مردمی‌که می‌خواهند فعال باشند و البته  انگیزه صادقانه و نوع دوستانه هم دارند کسانی که به فکر منافع شخصی و سیاسی خود هستند ورود نکنند.  

چرا وزارت کشور به عنوان یکی از نهادهای صدور مجوز برای تشکل‌های اجتماعی در نظر گرفته شده است؟
 در لایحه دولت، وزارت کشور به عنوان یک دستگاه حاکمیتی که باید این کار را  مدیریت کند  معرفی شده است. چرا که  وزارت کشور وزارتخانه موضوعی نیست بلکه در سطح استان و کشور مدیریت‌کننده فعالیت‌هاست و در واقع چتر هماهنگ‌کننده است. وزارت کشور وزارتخانه‌ای با مدیریتی چند بعدی است. ضمن اینکه چنانچه هر دستگاه دیگری می‌خواست این کار را انجام دهد بقیه دستگاه‌ها در عرض او قرار می‌گرفتند.
برای صدور مجوز شورایی که متشکل از وزارت کشور در سطح ملی، در سطح استان‌ها استانداری‌ها و در  سطح شهرستان  فرمانداری‌ها هستند به همراه دستگاه‌های اصلی مرتبط با حوزه مورد نظر  و 4 عضو منتخب تشکل‌ها برای مجوز دادن تصمیم‌گیری می‌کنند. همچنین یکی از ویژگی‌های این لایحه ‌این است که برای نخستین بار به تشکل‌های محلی هم توجه زیادی کرده‌ایم. تشکل‌های محله محور نیازی به مجوز ندارند. چرا که هدف ما تقویت تشکل‌های محلی و انجام امور به دست خود مردم است.

در لایحه مورد نظر چه ابزارهای نظارتی درباره این تشکل‌ها دیده شده است؟
شوراهای تصمیم‌گیر در این باره هم مسئول تصمیم‌گیری‌های اساسی، توسعه، تسهیل، حمایت و تشویق هستند و هم مسئول نظارت و صیانت. یعنی هرگونه شکایت و اختلافی که پیش آید باید در این شورا بررسی شود. پس سیستم نظارتی سیستمی ‌است که دستگاه‌های نظارتی کشور، اعضای تشکل و بازرسان و ناظران سیستم، همگی در درون این شوراها موضوع را بررسی می‌کنند اما دراین لایحه آمده اگر کار به جایی رسید که تشکلی منحل شود انحلالش توسط این سیستم نخواهد بود بلکه باید به قوه قضائیه برود چرا که اگر این در داخل سیستم طراحی شود دولت‌ها می‌توانند هر تشکلی را که نمی‌خواهند منحل کنند. در واقع این خواست تشکل‌ها بود که  به جای قوه مجریه یک مرجع دیگری که تشخیص حقوقی دارد این کار را انجام دهد.به عبارت دیگر در صورت تخلف اگر بخواهیم تشکلی منحل شود موضوع را به دادگاه می‌فرستیم  اما اگر تخلف در حد تذکر باشد مراحل تذکر کتبی، توبیخ و مرحله سوم ارجاع به دادگاه است که البته در دو مرحله قبل در همین شورا به تخلف رسیدگی می‌شود.  ضمن اینکه در دولت تصویب شد برای این لایحه یک آیین نامه اجرایی تهیه شود تا در آن برای دادگاه مورد نظر تصمیم بگیریم. شاید هم به این جایگاه برسیم که  مثل دادگاه مطبوعات یک دادگاه تخصصی هم برای تشکل‌ها در نظر گرفته شود.

مراحل ثبت یک تشکل چگونه است؟
ثبت نام در سایت مربوطه در وزارت کشور، مراجعه حضوری اعضا و تهیه اساسنامه از مراحل آغازین است.  هر چند اساسنامه تیپ نیست اما شرایطی وجود دارد که باید رعایت شود. به عنوان مثال نشانی تشکل باید مشخص باشد یا در اسم تشکل از کلمه ایران استفاده نکنند چون نباید انحصاری باشد. البته لازم به توضیح است که منظور از نشانی فقط جایی است که ما بتوانیم آنها را در آن محل شناسایی کنیم و شرایط خاصی ندارد، این محل می‌تواند خانه باشد یا هر جای دیگری و ضابطه‌ای هم نداریم که بگوید  فقط مختص این کار باشد.
پس از ثبت درخواست در سایت، به آنها کد رهگیری داده می‌شود سپس براساس اولویت موضوع  کارشان به هیأت مربوطه ارجاع داده می‌شود. در ادامه کار، جلسه‌ای که آیین‌نامه مشخص کرده و متشکل از نماینده تشکل‌ها و دستگاه مربوطه است تشکیل و درباره موضوع بحث می‌شود. به عنوان مثال درباره اینکه چند نفر در مجمع عمومی ‌اعضا و غیره باید حضور داشته باشند و اینکه آیا موضوع فعالیت اجتماعی است یا نه؟ آیا افرادی که می‌خواهند تشکل راه اندازی کنند در این حوزه تخصصی دارند یا خیر؟ البته در برخی موارد مثل انجمن‌های خیریه چندان به تخصص افراد کاری نداریم بلکه بیشتر به توانایی مالی آنها اهمیت می‌دهیم. به عبارت دیگر آنها باید  استطاعت مالی برای انجام کار خیر را داشته باشند نه اینکه انجمن را تأسیس کنند سپس از مردم پول جمع کنند. پس ما باید این نکته را تشخیص بدهیم چرا که ما بارها با کسانی روبه‌رو شده ایم که برای انجام کار خیر اظهار علاقه می‌کنند اما خودشان استطاعت مالی ندارند و می‌خواهند با چاپ قبض و نصب صندوق، اعانه و کمک جمع کنند و به دیگران بدهند. دستورالعملی هم در این زمینه داریم که این کار تخلف است چرا که بعد از مدتی ما با این صحنه رو‌به‌رو می‌شویم که همه در پیاده‌رو‌ها  در حال جمع کردن پول از مردم و صدور قبض هستند. تشکلی که می‌خواهد کار خیر انجام دهد باید به حدی توانایی مالی داشته باشد که وقتی وارد فعالیت شد خیرین به این تشکل  اعتماد و کمک مالی کنند.
پس از این مراحل نوبت به استعلام‌های لازم در مورد افرادی که قرار است هیأت مؤسس یا هیأت مدیره باشند می‌رسد که  از وزارت اطلاعات و نیروی انتظامی ‌و دستگاه تخصصی دریافت می‌شود البته به طور معمول هم پاسخ مثبت است. در آخر نیز  به سازمان ثبت معرفی می‌شوند.

در حال حاضر چه تعداد تشکل در ایران فعالیت دارند؟  
در حال حاضر حدود 10 هزار تشکل در کشور داریم،  اما  در ایران ما باید حداقل در آینده 50 هزار تشکل داشته باشیم  و شاهد فعالیت‌های مردم در مشارکت‌های اجتماعی باشیم پس اگر بخواهیم قوانین و شرایط را سخت کنیم به هدفمان نمی‌رسیم.

نحوه کارکرد تشکل‌ها چگونه است؟
براساس اساسنامه‌های موجود تشکل‌ها باید هیأت مدیره و هیأت امنا داشته باشند البته طبق نظر شخصی من  با این عناوین مخالفم چون این عناوین بیشتر مختص بنگاه‌های اقتصادی و قانون تجارت است نه کارهای تشکیلاتی مردمی، ‌پس امیدواریم در قانون جدید بتوانیم این عناوین را به دبیر و شورا و غیره برگردانیم چرا که در تشکل مبنا بر کار جمعی است نه رئیس و مرئوسی.
در واقع در حال حاضر و بر اساس ضوابط موجود، تشکل‌ها به دو شکل  می‌توانند کار کنند 1- هیأت امنایی 2- مجمع عمومی‌ اعضا. البته از حدود یک سال پیش تصویب کردیم که تشکل‌ها را به سمت مجمع عمومی‌ اعضا سوق دهیم چرا که هیأت امنایی ضد حرکت‌های مشارکت‌پذیر است و در واقع معنایش این است که عده‌ای هستند و خواهند بود. به تعبیری این امر با جمهوریت اسلامی‌ کمتر سازگاری دارد. هدف ما بر چرخشی بودن کارهاست. به عنوان مثال  اعضا باید طبق اساسنامه هر دو سال یک بار انتخابات برگزار کنند.

در حال حاضر بازرسی و نظارت بر تشکل‌ها چگونه انجام می‌شود؟
بازرسی و نظارت بر تشکل‌ها در چند سطح انجام می‌شود. نخست طبق اساسنامه داخلی از بین مجمع عمومی ‌اعضا افرادی به عنوان حسابرس و بازرس انتخاب می‌شوند  که موارد تخلف یا حتی تشویقی را به مجمع عمومی‌خودشان  گزارش می‌دهند. در سطح دوم باید هر یک از اعضای تشکل یا مردم یا دستگاه‌های تخصصی یا نظارتی گزارشی درباره تشکل داشته باشند.  در گردش کار مدیریتی این گزارش به هیأت نظارت می‌رسد. اداره نظارت جایی است که همه گزارش‌ها در آنجا بررسی می‌شود. سومین مرحله نیز  این است که اداره نظارت و دستگاه‌های نظارتی کشور تشکل‌ها را به شکل‌های مختلف مورد بازرسی و نظارت قرار می‌دهند یعنی هم عملکرد اشخاص را هم عملکرد جمعی را مورد نظارت قرار می‌دهند.
لازم به یادآوری است که انجام  این نظارت شدت و ضعف دارد چرا که مرهون عوامل متعددی از جمله نیروی انسانی، همکاری دستگاه‌ها و غیره است. البته ما همه تلاش‌مان را برای نظارت کامل و کافی انجام می‌دهیم. به نظر بنده اگر امر نظارت بعد از مدتی که بدرستی نهادینه شد به خود تشکل‌ها سپرده شود بهتر است چرا که بهترین ناظران خودشان هستند.

آیا گزارش سوء استفاده‌های مالی در تشکل‌ها بالاست؟
به طور طبیعی گزارش‌هایی از  تخلف و سوء استفاده مالی در تشکل‌ها واصل می‌شود. یعنی یا مردم شکایت می‌کنند یا  دستگاه‌های نظارتی به ما اعلام می‌کنند. در این تشکل‌ها به علت اینکه افراد مختلفی حضور دارند کافی است یک نفر احساس کند دیگری تخلف کرده است بلافاصله گزارش رد می‌کند و حسن کار هم همین است. پس از اعلام گزارش نیز ما بلافاصله موضوع را بررسی می‌کنیم، چرا که گاه ممکن است گزارشی خلاف واقع باشد. البته در مواردی ما  خودمان مدعی هستیم که بلافاصله موضوع را به دادگاه ارجاع می‌دهیم، اما گاهی مسائل شخصی است و به ما مربوط نمی‌شود در این مواقع فرد را به سوی دادگاه هدایت می‌کنیم. طبق روال قانونی گزارش عملکرد و گزارش مالی تشکل‌ها در سطح بین‌المللی و ملی و فرااستانی  در تهران به وزارت کشور و در استان‌ها به  استانداری و در شهرستان‌ها به  فرمانداری‌ها اعلام می‌شود.

چه کسانی می‌توانند عضو تشکل‌ها شوند؟
در کل باید گفت این موضوع به اساسنامه داخلی تشکل‌ها بر می‌گردد اما به عنوان نمونه باید گفت در انجمن‌هایی که مربوط به بیماران می‌شود ممکن است هم پزشکان حضور داشته باشند هم بیماران و البته الزامی ‌وجود ندارد. این به اساسنامه خودشان بر می‌گردد که در آن قید شده باشد حتماً اعضای این تشکل باید بیماران باشند یا اینکه هیأت امنایی دارند که دیگر بحثشان اعضا نیست بلکه ارائه خدمت به بیماران است.  
البته یک موردی که در اساسنامه کل وجود دارد این است که می‌گوید یکی از منابع مالی تشکل حق عضویت است، اما اگر به بیمار بگویند در مقابل خدماتی که در حوزه بیماری ات ارائه می‌دهیم به ما پول بده، ما با این برخورد می‌کنیم و تخلف است. اگر فردی در تشکل تخلف مالی داشته باشد وی را تعلیق کرده و او را به دادگاه ارجاع می‌دهیم اگر جرمش اثبات شد رابطه‌اش با این تشکل قطع خواهد شد. اگر تخلف مربوط به تشکل باشد به طور قطع با تشکل برخورد می‌کنیم اما  اگر موضوع شخصی بود خود شاکی باید به دادگاه مراجعه کند.

برای پیشرفت تشکل‌های اجتماعی در ایران چه برنامه‌هایی در نظر دارید؟
متأسفانه در حال حاضر حتی فعالان اجتماعی درباره روش کار اطلاعات کافی ندارند. این یک کار فردی نیست یعنی شرکت نیست که بگوییم یک رئیس و مدیر عامل دارد و بقیه هم کارمندان او هستند. این کار تشکیلاتی است که باید مرتب از بین مردم عضو جدید بگیرد. خود تشکل‌ها نیز باید آگاهی و مهارت پیدا کنند پس امیدوارم در یک دوره زمانی کوتاه مدت عقب‌ماندگی‌های گذشته جبران شود.
با این حال برنامه‌هایی برای پیشبرد این اهداف داریم. مانند  توسعه آموزش‌های لازم برای اعضای تشکل‌ها، ‌ارائه  شاخص‌هایی برای فعالیت تشکل‌ها از جمله اینکه تشکل‌ها باید توانایی جذب اعضای جدید و به کارگیری آنها و گردش مسئولیت بین آنها را داشته باشند. سوم بحث فرهنگ‌سازی و گفتمان‌سازی در قالب کار رسانه‌ای است. چهارم اینکه به لحاظ پشتیبانی سخت افزاری در استان‌ها خانه تشکل داشته باشیم تا بتوانند از امکانات سخت‌افزاری استفاده کنند. پنجمین برنامه این است که دستگاه‌های اجرایی به تشکل‌ها اعتماد و کارهایشان را به آنها واگذار کنند تا موضوعات اجتماعی با همکاری تشکل‌ها پیش رود. بدین ترتیب تعداد تشکل‌ها و تعداد مردمی ‌که عضو این تشکل‌ها هستند بیشتر می‌شود.

منبع: ایران

• سازمان مردم نهاد
• سمن
• تشکل
• NGO