چالش‌های حقوقی سازمان‌های مردم نهاد در ایران

نویسنده: محمد عیسی زاده

سازمان های غیردولتی یا مردم نهاد (سمن؛ NGO) بخشی از جامعه مدنی و گروه های ذی نفوذ در بسترجامعه پلورال و کثرت گرا هستند که براساس آن، افراد متعدد با آرمان های مشترک، به منظور به دست آوردن امتیازاتی برای هدف خود یا آرمانی ویژه، موضع مشترکی را اتخاذ می کنند، دولت را تحت تأثیر قرار می دهند بدون آنکه هدف منفعت طلبانه یا کسب قدرت را داشته باشند.

مهمترین ویژگی های این سازمان ها را می توان در غیرحکومتی بودن، غیرسیاسی بودن، داوطلبانه بودن و غیرانتفاعی بودن خلاصه نمود. (عیسی زاده، 1388)

برای بررسی دقیق مبانی قانونی کشورها وکارایی نظارت سازمانهای مردم نهاد، لازم است چهار سنجه ومولفه درنظرگرفته شود: آزادی های اساسی درقلمرو سازمان های مذکور، اداره مطلوب، امورمالی وپاسخگویی وشفافیت. (نیاورانی، 1393) هریک از سنجه های فوق، نقش مهمی در شناسایی وتطبیق جایگاه تشکل های غیردولتی در کشور مورد مطالعه خواهد داشت.

نبود قانون مستقل برای سازمان های مردم نهاد یکی از چالش ها و خلاء های بزرگ در نظام حقوقی ایران بوده است. ماده 584 قانون تجارت را می توان اولین مقرره صریح دراین ارتباط محسوب نمود. دراین ماده به تشکیلات وموسسات دارای مقاصد غیرتجارتی اشاره نموده و ماده 585 نیز شرایط ثبت موسسات وتشکیلات مذکور را به نظام نامه وزارت عدلیه ارجاع داد.

پس از قانون تجارت مصوب 1311، ماده 182 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 17/1/1379 به سازمان های غیردولتی پرداخت تا اینکه اولین آیین نامه تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی در تاریخ 25/10/1381 به تصویب هیأت وزیران رسید. آیین نامه مذکور درسال 82 اصلاح و درتاریخ 29/3/84 (بنا به پیشنهاد مورخ 8/5/83 وزارت اطلاعات) ازنو تصویب شد. پس از آن نیز آیین نامه اجرایی تأسیس وفعالیت سازمان های مردم نهاد در تاریخ 8/5/84 به تصویب هیأت وزیران رسید وهم اکنون مورد اجرا قرار می گیرد.

با بررسی آیین نامه موجود حاکم بر فعالیت سمن ها درایران، با وجود برخی پیشرفت ها و توسعه مناسب دربرخی دوره ها (مانند دهه 70) مشکلات قانونی زیادی مشاهده می شود و در مقایسه با قوانین سایرکشورها، عقب ماندگی هایی وجود دارد. ازجمله: فرایند طولانی و سخت گیرانه تأسیس وثبت، نظارت شدید برخی مراجع در بررسی صلاحیت ها و اظهارنامه ها، تداخل قانونی وموازی کاری در ثبت سازمانهای غیردولتی، نبود مکانیزم های قوی و موثر شفافیت و گزارش دهی، عدم کارکرد واقعی سمن ها بعنوان نهادهای مدنی دراقدامات جمعی وتصمیم سازی ها، ضعف ساختاری وحقوقی درمسیر کمک  و حمایت سمن ها از حقوق بشر ونظارت موثر بر دولت،ع دم امکان فعالیت سازمان های غیردولتی خارجی، نبود مکانیزم های آسان جهت بهره گیری سازمان ها از نشریات، رسانه ها وتجمعات وغیره.

چالش مهم و بنیادی دیگر، وجود مقرره ای درقالب آیین نامه (و نه قانون مصوب مجلس) بعنوان مبنای حقوقی سازمان های مردم نهاد می باشد که همین ماهیت مقرره بودن، چالش هایی مختلفی را ایجاد کرده است. بنابراین هم اکنون مبنای حقوقی سازمانهای مردم نهاد، نه قانون مصوب مجلس، که مقرره ای در قالب آیین نامه می باشد و تلاش برای تصویب قانون نیز در سال 87 در قالب طرح (نه لایحه) در مجلس صورت گرفت که به جهت بروز برخی مشکلات و اعتراضات گسترده (به دلیل ضعف ماهوی و شکلی) از دستور کار خارج شد.

به منظور سامان دهی وضعیت قوانین ومقرات حاکم بر فعالیت سازمان های غیردولتی "طرح ناظر بر تأسیس سازمانهای غیردولتی و مردم نهاد" توسط نمایندگان مجلس تهیه گردید. طرح پیشنهادی سال 92 مجلس، تلاش در مسیر تصویب قانونی جامع برای سازمان های مردم نهاد بوده است.

طرح ناظر بر تأسیس وفعالیت سازمان های مردم نهاد درتاریخ 30/8/89 در دوره هشتم مجلس شورای اسلامی با34 ماده اعلام وصول گردید و پس از تغییرات فراوان در کمیسیون اجتماعی با46 ماده در صحن علنی ارائه شد. اما رسیدگی به طرح سازمانهای مردم نهاد تا ماده 27 پیش نرفت و به علت مخالفت نمایندگان مجلس و اعتراض نمایندگان سازمان های مردم نهاد با برخی مواد طرح و بازتاب های منفی بین المللی، طرح مذکور مسکوت ماند و به کمیسیون اجتماعی بازگردانده شد و تا فرصتی برای بررسی تا پایان مجلس هشتم پیدا ننمود و به مجلس نهم واگذار شد.

مجلس نهم طرح مذکور را با 34 ماده مجدداً برای اعلام وصول به هیأت رییسه ارائه نمود. پیشنهاد دهندگان با اعتقاد به اینکه این طرح پیش ازاین تا ماده 27 به تصویب رسیده است قصد دارند طرح مصوب کمیسیون اجتماعی (طرح 46 ماده ای) را مورد بررسی و تصویب قراردهد.

موضوعی که پیش ازاین نیز پرمشکل بودن و ناقص بودن آن ازسوی صحن علنی مورد تأیید قرارگرفته است. (گزارش مجلس، 1392) در مقدمه توجیهی طرح آمده است: از آنجا که امروزه به ویژه در دو دهه اخیر سازمانهای مردم نهاد از رشد چشمگیری برخوردار بوده و نظر به ضرورت فراهم ساختن بسترلازم برای مشارکت مردم و گروههای اجتماعی در توسعه پایدار کشور و نیز باتوجه به تعدد قوانین ناظر بر فعالیت سازمانهای غیردولتی در زمینه های ثبت، نظارت، فعالیت و ... و نیز فقدان پاسخگویی این قوانین و مقررات به مسائل و نیازهای سازمانهای مردم نهاد به ویژه درزمینه های امور مالی و حقوق و تکالیف آنها در جامعه از یک سو و تعدد مراکز تصمیم گیری و برخورد سلیقه ای با سازمانهای مردم نهاد از سوی دیگر و با درنظر گرفتن دلایل ذیل لزوم تدوین و تصویب قانون جامع و مستقل سازمانهای مردم نهاد احساس می گردد:

-  ابهامات در روابط بین سازمانهای مردم نهاد و بخشهای دیگر جامعه (دولت، بخش خصوصی و ...
-  مخدوش شدن مرزهای هویتی سازمانهای غیردولتی و حوزه سیاسی
  -  مقوله تجهیز منابع برای سازمانهای مردم نهاد در جامعه و موانع فراروی آن
-  ابهام موجود در روابط بین سازمانهای مردم نهاد و جامعه بین المللی
-  فقدان تضمین شفافیت و پاسخگویی سازمانهای مردم نهاد به گروههای ذینفع
-  رسمیت یافتن نقش سازمانهای غیردولتی در فرآیند تصمیم سازی و تصمیم گیری در جامعه
-   فراهم نمودن زمینه قانونی لازم برای تحقق و تأمین آزادیهای اساسی آحاد مردم برای تسهیل در تأسیس (طرح مجلس، 1392)

طرح فوق دارای نکات قوت وضعف متعددی است که جهت تدوین قانون جامع برای سازمانهای غیردولتی، نیاز به دقت و وارسی است.

درطرح پیشنهادی مجلس، هیأت هایی در سطح ملی، استانی و شهرستانی پیش بینی شده و اختیارات گسترده ای همچون سیاستگذاری، تدوین آیین نامه،نظارت بر سمن ها، مجازات متخلفان و... درنظرگرفته شده است. ایراد وارده به این هیأت ها از چند جهت می باشد که عمده آن درترکیب هیأت ها است که ازتمام قوای سه گانه وحتی خارج از آن درآن حضوردارند. (گزارش مجلس، 1392) مستنبط از اصل 57 قانون اساسی، امور کشور میان سه قوه تقسیم شده وهریک وظایف مربوط به خود را انجام می دهند وهیچیک حق دخالت در صلاحیت قوای دیگر را ندارند. از اینرو تشکیل هیأتی متشکل ازنهادهای هریک از قوای سه گانه و حتی خارج از قوای سه گانه که همگی در تصمیم گیری ها سهیم هستند با اصل مزبور مغایرت دارد.

اشکال دیگر در این طرح، ترکیب غیرتخصصی و غیرضرورری هیأت عالی نظارت است که ماهیتی کاملاً دولتی وحکومتی به آن داده است درصورتی که باید نمایندگان سازمانهای غیردولتی نیز در ترکیب مذکور حضور موثری داشته باشند.

نظام صدور مجوزدر ایران پرحجم وسختگیرانه است و برخی محدودیت ها موجب کاهش فعالیت سمن ها و تشکل های مدنی واقعی در کشور شده است. متأسفانه در طرح پیشنهادی نمایندگان، همچنان سخت گیری های موجود و طولانی بودن روند ثبت سمن، مورد تأیید قرارگرفته است و موسسین سازمان مردم نهاد با مراحل طولانی در فرایند ثبت خود مواجه هستند. درطرح پیشنهادی ،شاهد ایجاد محدودیت و دخالت های گسترده دولت درسازمان های مردم نهاد است.

با اصلاحاتی که در متن پیشنهادی مجلس در کمیسیون اجتماعی صورت گرفته نقش دولت چندبرابر شده و این نوعی نقض غرض است. زیرا هزینه حضور دولت بیش از نفعی است که از حضورسازمان های غیردولتی خواهد بود. با مداقه در مواد طرح متوجه می شویم که وزن و اهمیت کنترل وتعیین تکلیف برای این سازمان ها چنان است که تأثیر بازدارندگی آن درتأسیس بیش از آثارتشویقی آن است (رمضانی، 1391)

دراین طرح که به ظن پیشنهاددهندگان درتطابق با سایر نظامات بین المللی و وضعیت حقوقی حاکم بر سازمان های غیردولتی سایر کشورها نگارش یافته است نکات مبهم وقابل انتقاد دیگری نیز وجود دارد؛ همچون  اشکال در ترکیب هیأت عالی نظارت، نحوه فعالیت سمن ها در سازمان های بین المللی،تشویق وتنبیه وشرایط بهبود مستمر عملکردی و ... درهرصورت در هرطرح ولایحه ای درارتباط با سمن ها بایدبه نقاط عطفی چون آزادی وسهولت در تأسیس و ثبت وعدم دخالت دولت در شکل گیری وفعالیت این نهادها توجه داشت. نظارت بر آنها نیز باید منطقی باشد و بنا را بر اعتماد گذاشت. شفافیت وپاسخگویی سازمان های مردم نهاد به گروه های ذینفع وعموم شهروندان نیز باید تضمین گردد.

البته طرح فوق دارای نقاط قوت متعددی است که ازجمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد:
طرح ارائه شده بسیار جامع است وهمه موضوعات مربوطه رادربرمی گیرد. طرح مذکور حقوق وجایگاه مناسبی را برای سازمان های مردم نهاد درنظرگرفته است. رویکرد حاکم برطرح با وضعیت موجود اصولاً بسیار بی طرفانه است.

با توجه به ظرفیت قانون اساسی، ضروری است که نهادهای حکومتی در حوزه قانون گذاری واجرا با وضع قانونی عادی و صدور دستورالعمل های لازم، شرایط مساعدی را برای فعالیت وتقویت سازمان های مردم نهاد فراهم آورند تا امکان بیشتری برای توسعه یافتگی وافزایش توانمندی های نظام سیاسی ایجاد شود. ازطرفی تعدد ضوابط ناظر بر فعالیت سازمانهای مردم نهاد و خلاء قانونی جامع در رابطه، عدم تکافوی مقررات فعلی و تعدد مراکز تصمیم گیری و عدم پاسخگویی و نظارت بر سازمان مذکور، با اعمال اصلاحت لازم در طرح پیشنهادی مجلس، تصویب این طرح بعنوان قانونی جامع و مستقل در فراهم آوردن بسترلازم برای تحقق مشارکت حداکثری مردم و افزایش نقش پذیری آحاد ملت در پیشبرد اهداف عالیه نظام مقدس جمهوری اسلامی، موثر ومفید می باشد.

منابع ومآخذ:
- رمضانی قوام آبادی، محمدحسین، شفیعی سردشت، جعفر(1391)، مجله تحقیقات حقوقی دانشگاه شهیدبهشتی، شماره58.
- طرح قانون ناظربرتأسیس وفعالیت سازمانهای مردم نهاد، مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهشی، گروه مطالعات سیاسی،1/8/92
- عیسی زاده، محمد، حقوق اساسی و جامعه مدنی (1388)، تهران، علم و دانش.
- گزارش بررسی طرح ناظربرتأسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد، (1392) مرکزتحقیقات اسلامی مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهشی.
- نیاورانی، صابر، تقریرات درسی درس سازمان های بین المللی غیردولتی، دوره دکتری حقوق عمومی دانشگاه آزاد اسلامی
-واحدعلوم وتحقبقات تهران،نیمسال اول،94-93
-www.rc.majlis.r سایت مرکزپژوهش های مجلس شورای اسلامی
- سایت مرکزتحقیقات اسلامی مجلس شورای اسلامی     www.shora-rc.ir سایت پژهشکده شورای نگهبان

• سازمان مردم نهاد
• سمن
• جامعه مدنی
• NGO